《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）对政府采购的范围作了明确规定。对于政府采购行为，中央也出台了一系列的法律法规、部门规章等来规范。在实际操作过程中，非政府采购行为往往因缺少相应的硬性规定而存在很多问题。中央派驻地方的行政单位往往体量较小，大部分采购金额并未达到政府采购标准，故对于采用何种采购方式往往无所适从。对此，本文试图分析中央驻地方行政单位非政府采购管理存在的主要问题，并提出有关建议，为中央驻地方行政单位提高采购管理水平，降低采购风险提供参考。
存在的主要问题
——适用标准过高。中央和地方都对集采目录和采购限额标准作了相应规定，中央行政事业单位执行中央标准，地方行政事业单位执行地方标准。中央驻地方行政单位的资金来源除了中央财政拨款外，还会因承担所在地部分事权工作而得到地方财政拨款，使用地方财政拨款进行采购。那么它到底准适用中央还是地方政府政府采购标准，一直存在争议。《财政部办公厅关于明确中央驻琼预算单位政府采购监管权限的复函》明确，京外中央预算单位使用包括地方财政安排资金在内的所有财政性资金开展的政府采购活动，均由财政部负责监管，统一执行中央预算单位政府集中采购目录及标准。笔者发现，从目前各地政府采购的标准来看，中央的限额标准远高于地方的限额标准。由于中央驻地方行政单位的采购事项大多发生在当地，执行中央的政府采购限额标准，与当地其他政府部门采购管理脱节，采购风险增大。
——采购制度不完善。以A单位为例，虽制定了采购管理办法，对于政府采购行为要求严格按照《政府采购法》相关规定执行，但对于非政府采购行为却没有具体规范，仅说明由单位自行采购。如此一来，便产生以下问题：一是非政府采购中单一来源采购比例过高。A单位每年单一来源采购比例高达80%以上，通过指定供应商进行采购情形过多，难免引发廉政风险。二是非政府采购方式未明确，规范性有待进一步加强。比如，若采用竞争性谈判采购方式，则需严格按政府采购程序，即成立谈判小组、确认或订立谈判文件、确定参加谈判的供应商名称、发出谈判文件、谈判、最终报价、编制评审报告、确定成交供应商、公告成交结果及谈判文件、发出成交通知书、与成交供应商签订合同的程序。然而，A单位多采取简化的政府采购方式进行采购，即确认或订立谈判文件、确定参加谈判的供应商名称、发出谈判文件、谈判、确定成交供应商（一般按最低价成交）。
采用单一来源或简化的政府采购方式进行采购，虽然有助于提高采购效率，但在各项检查中往往会出现问题。比如，审计检查中常见“单位采购管理办法未对集中采购目录以外、限额标准以下的采购项目、单一来源采购事项论证和询比价采购过程合规性作出详细规定”“对一些高度市场化的业务采用单一来源方式进行采购，且未提供单位采用单一来源方式的充足理由”等问题。
——缺乏采购方面专业人才。受机构人员编制限制，大多数中央驻地方行政单位未设置单独的采购岗位，单位采购工作往往由办公室人员兼任。采购管理是一项对政策性把握要求极高的工作，采购人员需要准确把握各项采购方式的选择要求、执行程序以及预算申报、财务报销、资产管理等方面的知识。由于同时负责多项工作任务，采购人员无法将工作重心集中到采购管理工作中，也无法潜心研究采购相关法律法规。如此一来，采购人员难以对采购管理过程中的风险点和操作过程中必须遵循的规定进行精准把控，往往会导致采购中出现各种问题。
非政府采购管理的实施建议
——设定单位采购限额标准。比如，可将单位采购限额标准设定为50万元，50万元以上的采购严格按照政府采购规定的采购方式执行采购，50万元以下的采购按非政府采购方式处理。
——明确非政府采购方式。非政府采购方式可借鉴政府采购方式，在适用情况和程序上进行简化，使其既符合内控规范又提高采购效率。一是对非政府采购中单一来源采购方式进行一定限制。比如，对于采购金额大于5万元且市场化程度较高的采购项目，若采用单一来源采购方式，则必须详细说明原因，且全年单一来源采购比例不得超过50%。二是对非政府采购方式相关要求进行明确。对于货物规格和标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的采购项目，采购金额在5万元以上的非政府采购可采取询价方式。在单位内询价，由采购人员在符合资质的供应商中选取不少于3家单位提供报价单，并在同等品质的情况下，按照价格最低原则成交。对于采购需求相对简单，以及技术、服务等标准相对统一的货物和服务项目，采购金额在5万元以上的可采取竞争性谈判方式。这与单位内询价类似，由供应商现场提供报价，同等品质下价低者胜出。
——加强单位采购内控体系建设。一是健全单位采购管理制度，建立“三重一大”采购决策事项清单，分级分类进行集体决策。比如，对于金额超过5万元的，需经办公会审议采购方式、确定采购对象等；对于金额超过30万元的，需经过党组会审议确定采购重要事项。二是采购金额达到30万元及以上的货物、工程、服务项目，可成立专项采购工作小组，由采购需求部门负责人担任采购工作小组组长；采购金额超50万元的，分管局领导担任组长，组员包括采购需求部门代表、办公室、纪检监察等部门工作人员。三完善采购管理制度，对非政府采购制定具体的采购操作规程和标准，将采购制度的各项内容进行细化，明确采购风险点，根据岗位不相容原则设置采购岗位等。
——强化采购监督。构建多部门协同配合的监督机制，对非政府采购活动进行风险分析及监督，发现问题及时预警上报。同时，推进采购信息化管理，建立健全采购信息系统和操作平台，加大采购信息公开力度，充分发挥社会公众监督的作用。
——加强采购人才培训。一是建立内部采购人才库，将财务人员、采购业务经办人员均纳入体系内，定期邀请业内专家分享采购方面最新的知识和经验，提高采购人员的专业能力。二是根据采购人员的学习成果和日常工作表现，设立相应的奖励机制，鼓励其不断提升业务水平。
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